En torno a la diferenciación: principios y realidades en contraste

Continúan las discusiones hacia un acuerdo global en París Ver más

Por Hernán Carlino

Especialista en Política Climática
Investigador del Centro de Estudios en Cambio Climático Global - FTDT 

Una de las cuestiones que ha venido suscitando mayores divergencias en las negociaciones ha sido la de la diferenciación. Con raíces robustas en los principios de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático, las divergencias reflejan las diferentes perspectivas de las Partes de la Convención respecto a la distinta responsabilidad que los países desarrollados y en desarrollo tienen en la mitigación del cambio climático y acerca de sus capacidades respectivas para actuar para enfrentar el cambio climático y para financiar la acción que lo haga posible.

Las divergencias en las posiciones se han profundizado sobre todo a partir del cambio sustantivo ocurrido en la contribución a las emisiones globales de gases de efecto invernadero de los países y de los distintos grupos de países, de las tasas de crecimiento diferenciales entre países desarrollados y en desarrollo, y del cambio habido en el peso relativo de cada país en la economía mundial, con las responsabilidades que emergen de ese nuevo papel en el plano internacional.

La diferenciación no es entonces un tema nuevo y a lo largo de los últimos años ha habido diversas propuestas para reflejar el cambio ocurrido a escala global en el peso relativo de los países, si bien algunas Partes han sido enfáticas en su rechazo a que, en la negociación de un nuevo acuerdo, se introduzcan requerimientos u obligaciones, aun en el plano meramente operativo, que en su aplicación menoscaben un principio que es considerado central en la Convención, el principio de las responsabilidades comunes pero diferenciadas. Debe decirse, también, que la apelación a la diferenciación ha sido utilizada en ciertos casos como un recurso para la inacción.

En estas negociaciones esa cuestión ha emergido nuevamente como un asunto divisivo y que reclama ser atendido, sobre todo porque se expresa transversalmente en diferentes elementos del acuerdo: ambición en la mitigación, provisión de financiamiento, tecnología, incluso transparencia y modalidades de reporte, entre otros. No hay entonces manera de eludirlo.

Aunque todas la Partes coinciden en que el acuerdo debe necesariamente reflejar esa diferenciación, de naturaleza cuasi estructural y a la vez en permanente evolución, y, por ende, difícil de aprehender en un régimen a largo plazo, persisten, aunque menos rígidamente expresadas, dos miradas contrastantes sobre como lograrlo.

Por una parte, los países desarrollados sostienen que no es necesario agregar un lenguaje especifico en el texto, que refiera a esta cuestión, dado que las contribuciones propuestas y determinadas nacionalmente, las denominadas INDCs, que fueran presentadas de manera voluntaria por 186 países, ya implican en alguna medida una diferenciación definida por cada una de las Partes de manera autónoma.

Por la otra parte, los países en desarrollo, con diferente grado de flexibilidad, sostienen que no podrían aceptar un acuerdo que incluyera previsiones que fueran simétricas para todos los participantes, independientemente de sus respectivas circunstancias nacionales, sosteniendo que es preciso contemplar clausulas que reconozcan las circunstancias especiales por ejemplo de los Países Menos Desarrollados y de los Estados Insulares en Desarrollo, entre otros.

Como se observa, la cuestión resulta crucial pues afecta inevitablemente las discusiones subsecuentes sobre el tipo de compromisos que cada Parte debiera asumir, el grado de avance esperado y la modalidad de reporte sobre las acciones de mitigación y la responsabilidad en el apoyo financiero y en otros medios de implementación.

Por esa razón, el Presidente de la COP 21, Sr. Laurent Fabius, ha incluido entre los procesos de consulta organizados bajo el Comité de Paris, consultas dedicadas específicamente a la diferenciación.

El domingo 6 se pusieron en marcha las consultas sobre diferentes cuestiones que se prolongaron durante el lunes 7. Luego, los co-facilitadores de esas y otras consultas reportaron el mismo lunes al Presidente de la COP y al Comité de Paris sobre los progresos alcanzados en los procesos puestos en marcha.

En materia de diferenciación, el facilitador de las consultas, Sr. Vivian Balakrishnan, de Singapur, reportó que el grupo había discutido sobre propósito, aspectos generales y mitigación en el contexto de los Artículos 2, 2 bis y 3, respectivamente, del texto del acuerdo de Paris. En el curso de su reporte el facilitador observó que las INDCs representan una innovación tal que hace posible que cada país determine en la practica su punto de partida y establezca el modo en que periódicamente pueda introducir cambios incrementales respecto de ese punto inicial. Agregó que en el grupo resonaban con firmeza las ideas de asegurar que no hubiera posibilidad de retroceso respecto de lo ya comprometido en materia de acciones de mitigación y que los países desarrollados continuaran liderando el proceso, como se establece originalmente en la Convención.

El facilitador Luiz Machado, de Brasil, informó también sobre la consideración de la diferenciación, pero esta vez la contenida en las secciones del texto correspondientes a transparencia y financiamiento, y, de modo general, informó sobre la garantías enunciadas respecto de que los países desarrollados ejercerían su liderazgo sin regresiones y sobre la coincidencia general en el grupo que la diferenciación se haría operacional mediante procedimientos para otorgar flexibilidad a los países en desarrollo.
En materia de transparencia, el facilitador reportó acerca del reconocimiento general que el fortalecimiento de capacidades y el apoyo son entendidos como medios claves para reflejar la diferenciación; mientras, en lo que concierne a financiamiento, dió cuenta que numerosas Partes destacaron que no hay intenciones de crear nuevas obligaciones legales para los países en desarrollo, aunque si se considera reflejar en el texto la posibilidad de estimularlos a que contribuyan voluntariamente al financiamiento climatico.

Como, según el programa de trabajo enunciado, deberían completarse estas consultas el miércoles 9, puede mencionarse que se observa un cierto progreso y voluntad de compromiso entre las Partes, si bien el grado de avance parece relativamente lento frente a la magnitud y complejidad de los asuntos pendientes, recordando que hay pendientes de resolver alrededor de 800 corchetes en el texto.

Posiblemente, solo la consolidación de una coalición estable de países que expresen su voluntad de elevar la ambición en la acción climática podría contribuir a acelerar el ritmo y construir un consenso que conduzca a la adopción del texto y del conjunto de decisiones que deberán acompañar a éste.

Fuentes:

Earth Negotiations Bulletin. IISD Reporting Services. COP 21 Paris Highlights: Lunes 7 de setiembre 2015. Numero 8, Martes 8 de Diciembre.